Otočna politika EU-a s osvrtom na perspektivu otočnih urbanih sredina
Donosimo tekst mr. sc. Majde Rubić koji predstavlja temeljni okvir za provedbu otočne politike Europske unije. U radu su prikazana mišljenja Europskog odbora regija i akti Europske komisije koji se odnosi na otoke čiji se utjecaj odražava na Hrvatsku, a cilj rada je da se navede na pravnu analizu i primjenu načela podijeljene nadležnosti između Unije i otočne samouprave. U istraživanju je korišten normativno-pravni metodološki pristup, a nastalom radnom hipotezom se pokušava dokazati kako nije neophodno slijediti upute Komisije već da se uz praćenje EU otočne politike, odluči o upravljanju otočnim resursima na samostalnoj razini. Rad može poslužiti pri razvoju hrvatskog otočnog zakonodavstva.
- UVOD
Europska unija djeluje po principu regionalizacije unutar kohezijske politike s ciljem uravnotežiti prostorni razvoj te se i u nisologiji istraživački interesi sve više usmjeravaju na EU otočnu politiku. Teoretičari propituju jesu li ispunjene EU urbane i ruralne agende te dolaze li na red otoci, njih oko 300 000. Nisologija se kao znanost o otocima, upoznaje s otočnom doktrinom koja uvažava supsidijarnost, da Unija provodi samo one poslove koji se učinkovitije ne mogu provesti zasebno u državama članicama. Za financiranje razvoja otoka je nadležna EU razina ukoliko ti otoci imaju status udaljeni otok, a za obalne otoke financiranje razvoja spada u nadležnost članice i njenih otočnih urbanih sredina (za npr. kreiranje politike upravljanja pomorskim dobrom, kontrolu prostora danog u koncesiju i potkoncesiju, uređivanje procjene utjecaja zahvata na okoliš). Otočna politika Unije se intenzivnije razvija od 2016.g., interakcijom odredbi Lisabonskog ugovora o teritorijalnoj koheziji s aktima neobvezujuće naravi koje usvajaju EU institucije (npr. mišljenja, deklaracije, rezolucije), koje su u okvirima odredbi teritorijalne kohezije članka 174. UFEU[1]. EU akti tzv.mekog prava treba uzeti u obzir jer utječu na postupke državnih tijela, budući se donose u suradnji s Komisijom[2]. Ugovorom iz Lisabona uvedeno je razlikovanje akata koje donose institucije EU-a na zakonodavne i nezakonodavne (čl. 289. UFEU). Akti s područja mekog prava se izuzimaju iz službenog postupka za donošenje zakona, njih nije obvezno primjenjivati jer su dio politike EU-a koja se provodi neslužbeno, a za primjenu i dopunu iznimno obvezujuće Rezolucije o posebnoj situaciji otoka donesene u postupku suradnje uređenom Sporazumom između Parlamenta i Komisije (2016.) Komisija može donositi akte koji su nezakonodavne naravi za udaljene otoke Unije, stoga se prednost u reguliranju daje EU razini. Odbor regija (dalje u tekstu: OR), konstituiran Ugovorom iz Maastrichta (1992.g.), danas se deklarira kao političko-savjetodavna institucija za otoke. OR je nadležan za politiku teritorijalne kohezije i proračun EU-a, vodi službeni EU-ov registar europskih grupacija teritorijalne suradnje (EGTS), financijskih instrumenata za uravnotežiti prostorni razvoj EU-a.
Otočne urbane samouprave mogu analizirati načine kako članice sa sličnim situacijama (npr. Grčka), koriste mogućnosti za podršku i jačanje razvoja otoka. Kada se radi o područjima izvan granica kohezijske politike i fiskalnoj ili poreznoj diferencijaciji, nadležna otočna uprava u izravnom kontaktu sa svojim kolegama može utvrditi koje su specifične mjere usvojili za otoke i koliko bi Hrvatska mogla profitirati iz njihovog iskustva. U programskim prioritetima kohezijske politike razmatraju se udaljeni otoci kao periferna, vanjska granica Unije, kao otoci osjetljivi na globalizaciju i s trajnim prirodnim i demografskim teškoćama koje nisu definirane, a nije precizirana ni udaljenost od kopna (cca 150 milja). Pristupanjem uređivanju najavljene otočne politike, hrvatski zakonodavac se obvezao definirati kriterij vrjednovanja otočnog prostora, to je temelj za oblikovanje otočne politike i polazište otočnom zakonodavstvu. Opravdanim se nalazi provedba EU načela podijeljene nadležnosti s odlučivanjem na nacionalnoj razini temeljem supsidijarnosti. U postavljenom normativnom okviru za hrvatske otoke usvojena je Rezolucija o posebnoj situaciji otoka, to implicira pitanje ovisi li regulatorna nadležnost za hrvatsko otočje o različitoj pravnoj interpretaciji ovog EU akta.
- OTOCI U PRAVNOM I POLITIČKOM SUSTAVU EU-A
Europska unija provodi djelovanja koja dovode do ojačavanja gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije, otoci se razmatraju unutar regionalizacije otočnog prostora kao pitanja u pravnom i političkom sustavu EU-a: “otoci su izloženi ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim teškoćama”. Komisija je inicirala da se prema čl. 174. UFEU-a definira vrsta geografskih, prirodnih i demografskih teškoća otoka, te je u Parlamentu siječnja 2016. iznesen Prijedlog Rezolucije o posebnoj situaciji otoka, ali usvajanjem amandmana Odbora za regionalni razvoj Parlamenta, 4. veljače 2016., izbrisane su iz točke J.3. prijedloga Rezolucije, riječi: „u skladu s definicijom EUROSTAT-a“, nema ih u točki J.3. konačnog teksta Rezolucije[3], što je bitno. Izmijenjena Rezolucija ne sadrži obvezu iz prvotnog teksta da se definira otočna situacija prema izvješću Eurostat statističkog ureda Komisije, već same države članice trebaju razmotriti i definirati koje su teškoće na njihovim otocima. Kohezijska politika nastoji reducirati nejednakosti između otočnih regija s regijama na kopnu s pomoću sredstava iz EU fondova, ali države članice provode gospodarske politike za ostvarenje tih ciljeva i mogu samostalno odrediti razliku između otoka uz kopno i udaljenih otoka uz vlastiti kriterij prema načelu podijeljene nadležnosti između Unije i članice na unutarnjem tržištu (čl. 4. st. 2. (a) UFEU-a). U pravilu, nema obvezujuće pravne stečevine o prostornom razvoju države članice.
OR kao EU institucija za otoke, čuvar supsidijarnosti i savjetodavac Komisiji i Parlamentu o pitanju obavljanja upravnih poslova s većim stupnjem samostalnosti otočnih lokalnih vlasti, ima radnu grupu za otočne regije[4]. Pomoću procjena OR-a o teritorijalnom učinku i analize potencijalnog teritorijalnog učinka zakonodavnih prijedloga EU-a, nacionalno izaslanstvo u OR-u izvješćuje o određenom mišljenju koje OR donosi[5]. Mišljenja OR-a iako nezakonodavni akti, daju potporu regionalnom rastu i konkurentnosti na zajedničkom EU tržištu, utječu autoritetom institucije ili neovisnih stručnjaka s očekivanjem da ih se prihvati u nacionalnom pravu ili praksi. Mišljenjem „Jačanje prekogranične suradnje: Ima li potrebe za boljim regulatornim okvirom?“ (2015.)[6], ističe se važnost programa europske teritorijalne suradnje i uloge EGTS[7]. Mišljenjem o poduzetništvu na otocima (2017.) [8], razmatra se treba li Komisija svojim mjerama uređivati na otocima umjesto da uređuje sama članica. Prema načelu supsidijarnosti OR preporučuje otočnim članicama zaustaviti depopulaciju i smanjivanje obradivih površina uz jače uključivanje u definiranje politika. OR daje prednost nacionalnoj razini odlučivanja u odnosu na EU razinu, može lobirati za EU sredstva za otočne lokalne razine. Prati novu kohezijsku politiku koja smanjuje sredstva za otoke iz EU fondova i smatra da otočni subjekti imaju ograničen uvid u instrumente i mogućnosti EU financiranja prema Rezoluciji o posebnoj situaciji otoka. Mišljenjem „Ususret održivoj upotrebi prirodnih resursa u kontekstu sredozemnih otoka (2020.)[9], kritički razmatra o strategiji „od polja do stola“, te o slaboj konkurentnosti proizvoda. Naglašava učinkovitu upotrebu zemljišta i kratkog lanca opskrbe i, predlaže da Komisija vrši analizu izdanih državnih potpora. Ovim mišljenjem OR ublažava supsidijarnost kad poziva države članice da zajedno sa Unijom za Mediteran upravljaju sredozemnim otocima[10]. Daljnjim Mišljenjem “Ususret makroregionalnoj strategiji za Sredozemlje” (2022.)[11], osobitu pažnju usmjerava na otoke, a predlaže da za otoke Komisija preuzme važnu ulogu. Time sugerira prenošenje nadležnosti prema nadnacionalnim razinama. OR se upušta u oblikovanje političkog okvira za Sredozemlje s obzirom na kanale utjecaja EU institucija i na proistekle promjene kohezijske politike nastale savladavanjem nekoliko istodobnih kriza.
Odredbama o teritorijalnoj koheziji iz Lisabonskog ugovora EU-a kao primarnog prava i akata neobvezujuće naravi koje usvajaju EU institucije, otočna teritorijalna doktrina uvažava supsidijarnost i posebne interese koje država članica treba istaknuti. Ekosustavi hrvatskih otoka izuzetno su vrijedni i veoma je dug popis službeno zaštićene prirodne baštine[12], na njih se odnose upozorenja Komisije o brojnim pojavama špekulacija sa zaštićenim zemljištima nakon proteka roka za moratorij strancima iz SSP-a[13], akt koji je Komisija uputila institucijama EU uz upute o pravu EU-a[14]. Savjet je Komisije državama članica da postupaju prema nacionalnim zakonima i tako odgovore na neželjene promjene na svom tržištu zemljišta jer po proteku moratorija iz SSP-a idu novi uvjeti o slobodnom tržištu i nova regulacija cijena. Da je potrebno primijeniti dopuštena ograničenja ili zabrane iz čl. 42. SSP-a s razlozima opravdanim javnim interesom (npr. poljoprivredne politike, prostornog planiranja, demografskog razvoja). Takva ograničenja i zabrane mogu se predvidjeti u Hrvatskoj prema zakonima do 2009. kako je dogovoreno u procesu pregovaranja za članstvo u EU, s time da između stranaka ta ograničenja i zabrane ne budu sredstvo diskriminacije[15].
3. EU VODIČ ZA PAMETNO UPRAVLJANJE VODOM, IZAZOV: UŠTEDI VODU
Komisija može uređivati i utjecati na stvaranje otočnog zakonodavstva pomoću provedbenih i prenesenih akata prema…Čitav tekst preuzmite i pročitajte sa sljedeće POVEZNICE.
[1] Članak 174. UFEU: Radi promicanja svog sveukupnog skladnog razvitka, Unija razvija i provodi svoja djelovanja koja dovode do ojačavanja gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije. Unija posebice nastoji smanjiti nejednakosti među razvojnim razinama različitih regija, te zaostalosti regija u najnepovoljnijem položaju. Među tim regijama posebna se pozornost poklanja ruralnim područjima, područjima podložnim industrijskoj tranziciji te regijama koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim teškoćama, kao što su najsjevernije regije s veoma malom gustoćom naseljenosti te otoci, pogranične i planinske regije.
[2] Instrumenti integracije na području EU otočne politike, M. Rubić, Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu, br. 58/3, 2021., str. 841.-854.
[3] Amandman bugarkinje Iskre Mihaylove u ime Odbora za regionalni razvoj Parlamenta, br. B8-0165/2016, utjecao je na izmjenu točke J.3. iz prijedloga Rezolucije od 27.siječnja 2016. novom točkom J.3. Rezolucije Parlamenta o posebnoj situaciji otoka od 4. veljače 2016.
[4] Z. Lauc, „Dobra vladavina na regionalnoj razini” str. 421., u Pravni aspekti prekogranične suradnje I EU integracija: Mađarska-Hrvatska, 2011.
[5] Deveteročlano izaslanstvo RH do šest puta godišnje se s ostalim izaslanstvima okuplja u Bruxellesu gdje raspravljaju o političkim prioritetima i usvajaju mišljenja o zakonodavstvu EU-a (htpps://cor.europa.eu/hr/members)
[6] Mišljenje OR-a “Jačanje prekogranične suradnje: Ima li potrebe za boljim regulatornim okvirom?”, cor.europa.eu COTER-VI/007
[7] O članstvu hrvatskih županija u EGTS d.o.o. (NN, br. 85/2015), o članstvu hrvatskih općina u Regija Mura EGTS (NN, br. 43/2015), o članstvu hrvatskih gradova, općina i županija u PANNON EGTS d.o.o. (NN, br.32/2015). O članstvu hrvatske udruge Otočni sabor u otočnu mrežu ESIN nema službene objave, ponešto u registru EGTS-ova.
[8] Prema točkama 39., 40. i 21. Mišljenja Odbora regija o poduzetništvu na otocima: doprinos teritorijalnoj koheziji, SL EU, 2017/C 306/10
[9] Mišljenje OR-a „Ususret održivoj upotrebi prirodnih resursa u kontekstu sredozemnih otoka“ iz 2020., C 440/114 cor.europa.eu
[10] Hrvatska je članica Unije za Mediteran od 2008.
[11] Mišljenje OR-a “Ususret makroregionalnoj strategiji za Sredozemlje”, COR 2167/2022, usvojeno 11. 10. 2022., cor.europa.eu
[12] Nacionalni program razvitka otoka,prihvaćen u Saboru 28.2.1997., str.22.-25.
[13] SSP-Pristupni ugovor stupio je na pravnu snagu 1.7.2013., a RH je dogovorila prijelazno razdoblje od 7 godina tijekom kojeg stranci nisu mogli kupovati poljoprivredna i druga zaštićena zemljišta (čl. 60. SSP-a), s mogućnošću produljenja za još 3 godine, do 1.7.2023.
[14] Komunikacija Komisije institucijama EU o stjecanju poljoprivrednog zemljišta i o pravu EU (2017/C 350/05)
[15] Nepoticajan primjer bojazni od konkurencije: autoricu i druge članove HS Ecovast na stručno-znanstvenom skupu 14.11.2023. u Osekovu, predstavnica JU Parka prirode Lonjsko polje izvijestila je da neće primijeniti mogućnosti iz čl. 42. SSP-a prema preporuci Ministarstva gospodarstva i obrazloženju da trebaju izbjeći opasnost od diskriminacije.