Razgovor: Priprema javnih EU projekata – zašto je važna prilagodba EU pravilima?

Dr. sc. Boris Iharoš se dugi niz godina bavi pitanjima kvalitetne pripreme i vođenja EU projekata od pretpristupnih fondova do danas. Njegovo područje interesa su projekti održivoga urbanoga razvoja – od ideje do same provedbe. Osim projektiranja i vođenja projekata posvećen je izobrazbi lokalnih dužnosnika i kolega projektanata u svrhu kvalitetne pripreme javnih projekata.

1. U novom programskom razdoblju EU se u svim projektima naglašava obvezna implementacija horizontalnih načela – održivi razvoj, jednakost, nediskriminaciju i pristupačnost – a upravo na tom testu mnogi gradski projekti ne zadovoljavaju. Zašto su važna horizontalna načela?

Horizontalna načela predstavljaju temeljne vrijednosti Europske unije koje se moraju poštovati u svakom projektu koji se financira iz EU fondova. Njihova uloga je jednostavna, ali ključna: osigurati da javna ulaganja ne rješavaju samo uske tehničke probleme, već istovremeno pridonose široj društvenoj koristi.

Ako se načela poput održivosti, uključivosti i pristupačnosti kvalitetno ugrade u projekt, on postaje dugoročno korisniji – i otporniji na krize. Javni projekti su postali alat za ispunjavanje zajedničih ciljeva EU politika. Bez osiguravanja svih horizontalnih načela, projekt se ne može financirati EU sredstvima. To je stav koji Europska komisija danas komunicira vrlo jasno i bez prostora za pogrešna tumačenja.

U praksi, to znači da svaki projekt mora pokazati kako smanjuje negativne utjecaje na okoliš, kako omogućuje ravnopravan pristup svim korisnicima i kako dugoročno donosi korist zajednici. Projekti koji dosljedno primjenjuju horizontalna načela nisu samo prihvatljiviji za financiranje, oni postaju snažni instrumenti lokalnog razvoja, koji istovremeno podižu kvalitetu života i jačaju povjerenje građana u javne politike.

2. Pojasnite, kako je prilikom ocjenjivanja javnih projekata došlo do pooštravanja zahtijeva koji se odnose na horizontalna načela? I zašto „odjednom“ projekti koji su ranije zadovoljavali kriterije više ne zadovoljavaju?

U prethodnom razdoblju često je bilo dovoljno da se horizontalna načela formalno zadovolje kroz izjave prijavitelja – bez konkretnih mjera i bez stvarne provjerljivosti. Projekti su prolazili čak i kada nisu sadržavali funkcionalna rješenja za pristupačnost ili nisu uzimali u obzir načela jednakosti i nediskriminacije. U mnogim slučajevima su EU sredstvima financirani prostori koji nisu dostupni osobama s invaliditetom, niti prilagođeni širem krugu korisnika.

Upravo su ti propusti postali ključni signal Bruxellesu da kriterije treba pooštriti. Europska komisija je jasno postavila granicu: svaki projekt mora biti u skladu s temeljnim dokumentima koji štite ljudska prava, prvenstveno Poveljom Europske unije o temeljnim pravima i UN Konvencija o pravima osoba s invaliditetom. To više nije preporuka niti formalni zahtjev, već obveza koja se detaljno provjerava u fazi odabira projekta.

U novom programskom razdoblju uveden je stroži i dosljedniji sustav ocjenjivanja. Projekti se više ne vrednuju samo po tehničkim karakteristikama i formalnim izjavama, već se pažljivo analizira u kojoj mjeri zaista sadrže horizontalna načela i jesu li u projektima navedeni dokazi koji to podkrijepljuju. U fokusu provjere kvalitete su konkretne mjere – pristupačnost, univerzalni dizajn, prilagodba sadržaja različitim korisnicima, smanjenje negativnih utjecaja na okoliš, energetska učinkovitost i socijalna uključenost bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi. Ukoliko projekt ne sadrži ili samo djelomično obradi horizontalna načela, takav se projekt isključuje iz daljnjeg postupka ocjenjivanja i ne može sudjelovati u dodjeli bespovratnih sredstava.

U konačnici, umjesto da horizontalna načela tek deklarativno navodimo u projektnim prijavama i potkrepljujemo ih formalnim izjavama kako smo to nepravilno činili svih ovih godina, danas se inzistira na dostavljanju mjerljivih i konkretnih dokaza za svaku primijenjenu mjeru horizontalnih načela,

3. Iz Vašeg iskustva, navedite koju su ključni propusti projektnih timova zbog kojih se ne uspijevaju implementirati horizontalna načela u gradske projekte?

U najvećem broju slučajeva, problemi s horizontalnim načelima su posljedica tehničkih ograničenja i načina na koji se projekt od početka razvija. Ako se priprema pokrene prekasno, bez jasnog projektnog zadatka i bez interdisciplinarnog tima koji može upravljati cijelim procesom, teško je očekivati da će se ključna načela sustavno i dosljedno ugraditi.

Najčešći propusti uključuju:

• kašnjenje s početkom pripreme projekta,
• nepostojanje kvalitetnog projektnog zadatka,
• nedovoljnu komunikaciju između projektanta, konzultanta, korisnika i predstavnika naručitelja,
• izostanak kvalitetnog vođenja i kontrole projekta,
• nedovoljni kapaciteti za pripremu projekta,
• izostanak stručnih znanja i vještina unutar projektnog tima.

Priprema projekta nije popis aktivnosti koje se paušalno odrađuju. To je povezani proces – ozbiljan, složen i istovremeno vrlo logičan. Proces koji uključuje participaciju korisnika i zajednice, analizu stvarnih potreba, jasno postavljanje ciljeva i rezultata, usklađivanje s europskim pravilima i vrijednostima, oblikovanje rješenja, izradu dokumentacije, tehničke provjere i realno planiranje troškova i rokova. I kao svaki ozbiljan proces – mora biti planiran, vođen i kontroliran.

Kada nitko ne vodi proces i kada svatko izrađuje svoj dio dokumentacije bez međusobne usklađenosti, rezultat je fragmentiran i nepovezan projekt. Horizontalna načela se ne mogu „ubaciti“ na kraju, ona se moraju interpolirati u projekt od samog početka – sustavno, od prve bilješke do projektne prijave.

Vođenje projekta se nerijetko prepušta konzultantima čija stručna znanja uglavnom obuhvaćaju društveno područje, dok tehnički aspekti projekta ostaju u potpunosti „nepokriveni“. Prijavni obrazac projekta redovito ističe poštivanje horizontalnih načela u najvećoj mogućoj mjeri, dok se u tehničkom dijelu – glavnom projektu te iste mjere ne mogu niti naslutiti. Taj raskorak između prijavnog obrasca i tehničke dokumentacije, kao i izostanak interdisciplinarnog pristupa, dovodi do isključenja projekta iz postupka dodjele bespovratnih sredstava.

Za kvalitetno vođenje projekta potrebno je osigurati stručnjake u interdisciplinarnom području tehničkih i društvenih znanosti. To su stručnjaci koji su tokom svoga školovanja stekli kompetencije za oba područja – tehničko i društveno. Takav interdisciplinaran pristup omogućuje brže i sustavnije vođenje i usklađivanje projekta čime se znatno povećavaju izgledi za odobravanje bespovratnih sredstava.

4. Što bi bili osnovni koraci u pripremi kvalitetnog projektnog prijedloga?

Prvi korak je formiranje interdisciplinarnog projektnog tima na čijem čelu je voditelj projekta –osoba koja razumije i tehničke i društvene aspekte projekta. U timu su zatim projektanti i stručnjaci iz različitih područja u ovisnosti od zahtjeva projekta, konzultanti, predstavnici naručitelja i šire javnosti. Kod većih investicija, uloga voditelja projekta građenja je obvezna i propisana je zakonom.

Drugi korak u pripremi projekta započinje participativnim pristupom. Ne formalno, već stvarno. Ne kroz ankete koje služe kao dokaz o provedenom savjetovanju, već kroz uključivanje korisnika kao temeljne metode za razumijevanje problema i oblikovanje rješenja. Projekt koji želi donijeti stvarnu vrijednost zajednici mora proizaći iz stvarnih potreba. Te se potrebe ne mogu prepoznati bez uključenih korisnika – onih koji svakodnevno žive izazove koje projekt nastoji riješiti. Roditelji, branitelji, starije osobe, mladi, osobe s invaliditetom – svaka skupina nosi specifična iskustva koja omogućuju dublje razumijevanje konteksta i usmjeravanje projektnih ciljeva prema održivim i korisnim ishodima.

Participativni pristup nije samo alat za kvalitetniju pripremu. On osigurava legitimitet, jasnoću i povjerenje. Omogućuje sagledavanje stvarnih problema, razumijevanje korisničkih potreba i testiranje pretpostavki o funkcionalnosti prostora u stvarnim uvjetima.

Uspješnost participacije ne smije ovisiti o trenutnim političkim okolnostima, osobnim odnosima ni o formalnim strukturama moći. Ona se temelji na spremnosti da se uključe svi relevantni dionici – neovisno o njihovoj pripadnosti, statusu ili perspektivi. Grad pripada svima. A kvaliteta projekata često ovisi upravo o spremnosti na otvoreni dijalog. Kada su potrebe jasno sagledane, a ključni dionici prepoznati i uključeni, stvoreni su svi preduvjeti za izradu projektnog zadatka, ključnog dokumenta u fazi pripreme.

5. Zašto je projektni zadatak ključan za uspjeh projekta?

Projektni zadatak temeljni je dokument faze pripreme. Njegova svrha nije samo formalizacija ideje, već uspostavljanje jasnog, preciznog i dosljednog okvira unutar kojeg se projekt razvija. Time se osigurava da svi elementi – od prostornog rješenja do troškovnika – budu usklađeni s ciljevima projekta i relevantnim nacionalnim i europskim politikama.

U projektnom se zadatku integriraju svi ključni zahtjevi koji proizlaze iz sektorskih strategija i horizontalnih načela: klimatska otpornost, uključivost, pristupačnost, načelo Do No Sicnificant Harm (DNSH), ciljevi Zelenog plana i elementi Novog europskog Bauhausa. Takva struktura omogućuje svakom dioniku, od projektanta do konzultanta,  da jasno razumije što mora biti uključeno u njegov dio dokumentacije i iz kojeg razloga.

Dobar projektni zadatak ne ostavlja prostor za improvizaciju. On povezuje sve razine projekta: potrebe korisnika, razvojne prioritete grada, zahtjeve poziva i širi strateški okvir EU-a. Njegova kvaliteta ima izravni utjecaj na kvalitetu dokumentacije, učinkovitost provedbe i konačnu ocjenu projekta.

Upravo zato se projektni zadatak ne smije tretirati kao tehnička formalnost, već kao alat upravljanja projektom – i u pripremi i u provedbi. Samo tako moguće je zadovoljiti visoke kriterije poziva i istovremeno osigurati da projekt doista doprinosi zajednici.

Najčešći slučaj iz prakse je da projektnog zadatka uopće nema ili je po opsegu i sadržaju neadekvatan. Najčešće ga pišu osobe iz gradske uprave čija su stručna znanja nedostatna za takav opseg projekta. I nije to kritika vrijednim gradskim službenicima, već nužna promjena ustaljenih i neučinkovitih praksi. Jer što ste tražili projektnim zadatkom to ćete najvjerojatnije i dobiti. Ako ste tražili malo ili nimalo – takav će biti i vaš rezultat projekta.

Projektni zadatak se obvezno izrađuje na interdisciplinaran način sagledavajući sve aspekte projekta podupirući pri tome održivi urbani razvoj i politike EU. Gradske uprave bi za izradu ozbiljnijih projekata koji se namjeravaju financirati iz EU sredstava morale angažirati vanjske stručnjake za izradu najvažnijeg, a često i najpodcjenjivanijeg dokumenta u pripremi projekta, a to je – projektni zadatak.

6. Postoje li elementi koji se posebno često pokažu presudnima u ocjenjivanju?

Jedan od najučestalijih razloga za odbacivanje projektnih prijava u ovom financijskom razdoblju jest da projektna dokumentacija nije usklađena sa zahtjevima vezanim uz pristupačnost.

Pristupačnost nije dodatna vrijednost niti stvar interpretacije – već pravna obveza. Utemeljena je u nacionalnom zakonodavstvu, ali i u europskom okviru, prije svega na Povelji EU o temeljnim pravima, čiji je članak 26. izričit: Unija priznaje i poštuje prava osoba s invaliditetom na mjere čiji je cilj osiguravanje njihove neovisnosti, društvene i profesionalne uključenosti te njihovo sudjelovanje u životu zajednice. Ta se obveza prenosi i na sve infrastrukturne projekte sufinancirane iz EU sredstava, bez iznimke.

Ocjenivanje projekata se ne temelji na namjerama ili očekivanjima, već isključivo na onome što je prikazano i opisano u projektnoj dokumentaciji. Ako projektna dokumentacija ne dokazuje pristupačnost u skladu s navedenim, projekt se smatra neprihvatljivim.

Zato se preporučuje uvođenje kontrole projekta, kao posljednje provjere projektne dokumentacije prije podnošenja prijave. Posebnu pažnju treba usmjeriti upravo na horizontalna načela, među kojima je pristupačnost najčešći kritični element. Takva kontrola može značiti razliku između projekta koji formalno ne prolazi i onog koji dobiva potporu za provedbu.

Radi se, zapravo, o zaštiti interesa svih korisnika. Jer kada projekt nije pristupačan, on ne samo da krši zakonske obveze, već isključuje dio zajednice iz prostora koji im pripada. A to nijedan javni projekt ne smije dopustiti.

7. Kako sve to doprinosi kvaliteti projekta?

Kvaliteta projekta ne proizlazi iz same ideje, već iz načina na koji je ideja razvijena, dokumentirana i usklađena s ciljevima politike. Kroz jasno definirane korake – od participativnog pristupa, preko preciznog projektnog zadatka, do kontrole ključnih kriterija poput pristupačnosti – stvara se čvrsta struktura koja povećava vjerojatnost pozitivne evaluacije i uspješne provedbe.

Takav pristup osigurava da projekt nije samo formalno prihvatljiv, već i funkcionalan, usklađen s potrebama korisnika, provediv u praksi i otporan na promjene okolnosti. Istovremeno, omogućuje svim uključenima, od projektanta do prijavitelja, da razumiju svoju ulogu, odgovornosti i razloge iza svakog zahtjeva.

Na kraju, kvaliteta projekta se mjeri i povjerenjem koje ulijeva: korisnicima koji će ga koristiti, osobama koji ga ocjenjuju i institucijama koje ga financiraju. A takvo povjerenje ne gradi se improvizacijom – već sustavnim, usklađenim i smislenim procesom pripreme.

8. Kako se to sve može postići?

Kvalitetna priprema projekata nije rezultat improvizacije, već sustavnog rada i zajedničkog razumijevanja. Ključ leži u edukaciji i suradnji svih relevantnih dionika – korisnika, predstavnika jedinica lokalne samouprave projektanata i konzultanata. Svaki od njih ima specifičnu ulogu u procesu, ali samo kada djeluju zajedno i na temelju istih pravila – moguće je pripremiti projekt koji je i funkcionalan i usklađen s EU standardima.

Pilot-radionica koju su organizirali Udruga gradova i Hrvatska komora arhitekata upravo je to pokazala – da se promjena događa kada svi sudionici uče kroz konkretan slučaj, analiziraju vlastite greške i zatim, uz stručno vodstvo, zajednički ispravljaju i unaprjeđuju projekt. To nije teorijska vježba, već stvarna priprema za izazove koji nas tek očekuju.

Naime, zbog kraćeg roka provedbe, Nacionalni plan oporavka i otpornosti (NPOO) je do sada imao operativnu prednost pred pozivima iz Višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) 2021.–2027. Iako smo već na polovici 2025., tek sada stižu ključni pozivi iz VFO-a – i s njima, po prvi put, ozbiljna i obvezujuća primjena horizontalnih načela. Više nema prostora za deklarativna rješenja ili formalne rečenice bez pokrića. Svako načelo mora biti konkretno i provjerljivo integrirano u projekt, od pristupačnosti i uključivosti, do DNSH načela i klimatske otpornosti.

Upravo zato razgovaramo, da svi dionici shvate, da se bez promjene načina razmišljanja ti standardi ne mogu postići. A vremena je sve manje.

Promjena mora krenuti odmah, u svakom gradskom/općinskom uredu, u svakom projektnom timu, u svakom natječaju. Edukacija i zajednička suradnja nisu luksuz, one su preduvjet uspjeha. Gradovi koji to prepoznaju na vrijeme, bit će oni koji će u narednim godinama provoditi projekte koji donose stvarnu promjenu. Ostali će promatrati sa strane.

9. Koji bi bio Vaš savjet gradskim upravama i projektantima za kvalitetnu pripremu projekata?

Savjet je jednostavan, ali zahtjevan: pripremu projekta treba voditi kao strateški proces – a ne kao tehničku zadaću. To znači započeti na vrijeme, okupiti interdisciplinarni tim stručnjaka i uložiti dovoljno energije u definiranje ciljeva, korisničkih potreba i ključnih zahtjeva poziva. Svaki projekt mora imati jasnog “vlasnika” procesa, osobu koja će usklađivati sve dionike, pratiti provedbu zadataka i osigurati da svaki dio projekta doprinosi zajedničkoj slici.

Također, preporučujem da se prije prijave uvede obvezna kontrola projekta – administrativna, kontrola kvalitete i posebno kontrola u pogledu horizontalnih načela. Takav pregled može spriječiti ključne propuste i značiti razliku između neprihvatljivog i uspješnog projekta. Vrijeme koje se uloži u kvalitetnu pripremu, višestruko se vrati u fazi ocjenjivanja projekta, ali u u fazi provedbe.

10. I za kraj, kako vidite ulogu Udruge gradova i strukovnih komora u tom procesu pripreme?

Udruga gradova i strukovne komore imaju izuzetno važnu ulogu kao most između politike, struke i lokalne prakse. One mogu djelovati kao nositelji edukacija, kao savjetodavno tijelo i kao platforma za razmjenu znanja među članovima. Njihova neovisnost i stručnost omogućuju im da pružaju konkretne alate i modele koji odgovaraju stvarnim potrebama gradova i projektanata.

Stoga bi se članice takvih udruženja trebale aktivno umrežavati i zajednički razvijati programe stručnog usavršavanja, kako bi osnažile svoje kapacitete za pripremu i provedbu kvalitetnih javnih projekata.

Ovim putem želim pohvaliti Udrugu gradova i Hrvatsku komoru arhitekata na prepoznatoj važnosti zajedničkog nastupanja i umrežavanja provedbom prve pilot radionice na temu horizontalnih načela u javnim projektima. Primjer je to pružanja pravovremene i stučne pomoći svojim članovima što je i osnovna zadaća takvih udruženja.